根据理论界通行的定义，营利和非营利两类教育机构的区别主要体现在“目的、利润分配、财产归属”三个方面。

  一般来说，非营利性的民办学校注册为民办非企业单位，办学不求利润回报，办学结余全部投入学校发展，不用于分配，各生产要素所有者（包括投资者）只能获得固定的合同收入，不拥有学校资产的剩余索取权，政府对非营利性的民办学校参照公办学校进行免税、财政资助等配套管理。

  营利性的民办学校则注册为企业法人，举办者追求利润回报，可以对办学结余进行规定范围内的分配，获得基于财产所有权的投资回报，拥有民办学校财产的最终所有权、使用权、收益权和处置权，学校享有招生、收费、办学等方面的充分自主权，基本参照公司、企业的办法管理，面向市场运作，依法纳税。

  政策困境

  民办学校分类管理面临的政策困境是，现实中民办学校的营利性与法律法规的非营利性相冲突，造成税收优惠政策、政府扶持资金不能真正落实到民办学校中去，影响了民办学校的健康发展。

  我国1995年制订的《教育法》第25条规定，“任何组织和个人，不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”但是，在民办教育的发展的进程中，大量寻利性资本进入教育领域成为一种事实，投资者通过各种方式对学校财产权进行控制，通过各种“隐性途径”获得的回报有时颇为惊人。

  在这种情况下，一方面有人认为民间投资性资金进入教育领域，在经费、师资等方面弥补了政府投入的不足，是现阶段发展壮大中国教育的一条出路，出资人获得一定的合理回报是应该的；另一方面，社会上许多人认为民办学校“假公益、真营利”，从教育中谋取暴利，损害了学生和家长的权益。

  2002年出台的《民办教育促进法》在承认这种现实的情况下，一方面强调“民办教育事业属于公益性事业”，要实行“民办非企业法人（民间非营利组织）登记”；另一方面又提出，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，允许其在事实上具有“准营利性组织（分配办学结余和利润）”的特征。

  这种妥协的处理方式与我国法律体系当中有关“营利性法人”与“非营利性法人”的划分不相衔接，未得到除民办教育领域外其他社会各界的广泛认同；也与基于教育的非营利性而设计的一整套教育法律、教育资产管理、税收、政府扶持等影响学校运营的管理政策相矛盾。在实际操作中，往往把民办学校当成“营利性机构”加以对待，主要基于民办学校公益性质制定的民办学校经费支持、税收优惠政策、金融信贷支持很难得到落实。

  民办学校并没有反对过分类管理。民办学校反对的是政策模糊，两方面都不知道发展方向的分类管理。如果选了非营利性的学校，那就等同于捐资办学。如果选择了营利性的学校，除了增加税收之外，还不能保证享有充分的办学自主权。在这种情况下，举办方无所适从。

  国内外态势分析

  目前温州、宁波、深圳等地已经开展民办学校的分类管理试点工作，国家也要求上海地区在营利非营利分类管理方面进行尝试；美国、荷兰、香港、台湾、日本等地区在营利非营利管理方面的制度可供我们借鉴。

  国内情况。国内一些地方已经开始进行营利非营利分类管理的试点工作。比如，温州市政府于2003年出台《温州市社会福利机构管理办法》，率先将社会福利机构划分为“营利”与“非营利”两类，对不同性质的社会福利机构实行不同的审批管理和扶持方式；并在2011年发布了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，对民办学校的营利性非营利性分类管理提出了较为明确的要求。宁波等地已经准备开始民办教育“分类管理”的试验。上海地区先后出台了《上海市民办中小学校财务管理办法（修订稿）》和《上海市民办中小学校会计核算办法（修订稿）》以及《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》和《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》，在对民办学校的规范化管理方面有较为系统的思考，在民办学校实行营利非营利分类管理方面具有更为牢靠的基础。

  境外情况。美国绝大多数的私立学校为非营利学校，此类学校的许可证由各州政府颁发，并可向联邦政府申请免税，对学校的捐赠可用于抵减应交的所得税，学校也被称之为免税学校。营利性私立学校营利资金的使用也要受政府有关部门的严格控制，州政府立法审计员每1年或2年都要对学校财务状况进行精确和细致的最终审计。此外，还对营利性学校建立了严格的招生管理和教育认证制度。

  当然，并不是所有国家的立法都要区分营利学校和非营利学校。例如，日本在1949年颁布了《私立学校法》，规定“学校法人”只能是公益法人，民间以营利为目的的教育机构，一律不作学校看待。非学校法人设立的教育机构，通常称学园、塾等，由商法而非《私立学校法》进行调整。私立学校不能以营利为目的，但可以从事与学校有关的餐饮、零售、住宿、研究、制造业等营利活动。同时，根据《私立学校法》第26条，私立学校从事营利活动获取的收入必须建立一个专门账户进行单独管理，且只能用于学校的开支。此外，香港的私立学校有“牟利”与“非牟利”的区分，“非牟利”的私立学校，可以享受政府在校舍、教师津贴等方面的资助，而“牟利”性私立学校则办学经费完全自给自足。这些国家和地区的营利非营利分类管理经验，可供我们借鉴。

  现实挑战

  分类管理面临的现实挑战是，要考虑目前政府财力增加、生源下降的客观情况，同时要注意在办学性质、税收减免、社会保障、学生权利等方面存在的国内外差异，不能盲目套用国外的办法。

  第一，政府会扶持哪一种类型的民办教育发展？我们现在面临的现实情况是，95%以上的民办学校是要合理回报的，这是不容否认的。另一方面，政府的教育经费在快速增长，在这样的情况下，民办学校没有办法在财政上和公立教育去抗衡。

  民办教育怎么办？空间在哪里？我们得出三个推论，供大家参考：1. 随着政府财力的增长，民办教育弥补教育经费不足的意义，已经越来越低了；2. 现阶段民办学校生存还很困难，准营利性的学校得不到政府的支持；3. 随着生源的减少，公办学校本身也在减少，民办学校最近几年的数量整合下降是不可避免的。虽然整个中国民办教育去年还是增长了1万多所，但是主要集中在学前，学历教育阶段没有这样的情况。民办教育要特色化发展，避免与公办学校的同质化竞争，民办学校要做公办学校做不到的事，这样才能真正凸显民办教育的意义。否则的话，民办教育的发展可能是一步步走窄的。

  第二，影响境外分类管理移入国内的因素。分类管理的设计，很多时候都是套用国外的，但是国外和国内的分类管理仍有较大区别，主要有这样几点：1. 国外是捐赠办学，而我们国家现阶段还没有达到这样的状态；2. 国外有比较健全的免税体系，办教育可以有相应的税收减免，我们还不健全；3. 国外有比较健全的社保体系，在营利性或非营利性的学校，教师的社会保障不受太大的影响，而我们国家中有事业编制和企业编制的巨大区别；4. 在任何学校中，学生的权益都是要得到尊重和保护的。但是在现在的国情下，营利性的学校相当于企业，在“企业”中的学生权利是否能得到同等的重视和保护，是令人担忧的。如果这四点都解决好了，那么把国外的分类管理移入国内来，没有大的障碍。这几个问题没有解决好，分类管理推行的时候就会遇到障碍。

  建言试点路径

  推进分类政策举措方面，要充分注重分类管理试点的作用，注重国内外实践经验的结合，建立配套完善的政策，落实规划纲要的精神。

  其一，要试点。不管是国家还是地方的规划纲要，都讲分类管理是试点。但是我们发现，在做的过程中有点变形，有要全面推广的趋势。一项大的政策在没有取得试点经验的时候，效果是很难得到肯定的。全面铺开的话，我们担心就像前面讲的“合理回报”一样，难以落实执行。那么，这个政策或者立法就非常尴尬。

  其二，国内和国际实践相结合，要以解决问题为导向。现在民办教育面临的真正的问题是什么，是分类管理吗？还需要再进行认真的讨论研究。我们民办教育具有准营利性的特征，政府希望向公益性或者不要求合理回报的方向发展，但是要慢慢来。我们现在教师的身份没有解决掉，社保的问题没有解决掉，学生权益的保障没有得到解决。这种情况下推行分类，确实给民办教育的发展带来一个不可预测的结果。

  其三，要建立配套完善的政策，落实规划纲要的精神。像税收减免、人事扶持等等政策，确实是目前民办教育迫切需要的配套政策。

  （作者单位系上海市教育科学研究院）