为推动“《教师法》修订大讨论”，本期我们特别邀请著名教育法律学者劳凯声教授，请他谈谈对《教师法》修订的意见与建议。
我国的教育体制改革已经使传统的教师与政府、学校之间的法律关系发生了根本性的变化，教师职业的性质正逐步由过去的国家干部转变为专业人员。但教师职业实现专业化还需要一个长期的过程，其中，法律制度的设计和实施对实现教师职业的专业化发挥着关键性的作用。我国的相关法律制度已经比较完善，但《教师法》对教师法律地位的规定过于笼统，在法律的适用上还存在一些有待研究和解决的问题。
关于教师职业的公务性质
由于现代教育在很大程度上是一种由国家举办、管理和监督的公共事业，教师根据法律规定的培养目标和教育标准实施教育活动，执行的是国家的教育公务，因此，世界上的大多数国家对教师管理的做法，或把教师规定为国家公务员，适用本国的公务员法，或根据教师职业的特殊性而专门制定教育公务员法来进行管理；或把教师规定为国家的公务雇员，由公立学校的责任团体(地方教育委员会或地方教育当局)采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议。无论哪种做法，都旨在强调教师职业的公务性质。
虽然《教师法》第三条规定教师是专业人员，但这一规定并没有排除教师的公职性质，因为《教师法》有多处把教师和公务员作了比照式的规定，比如《教师法》第二十五条、第二十九条，这就反映了教师职业所具有的公职性质。为了强化教师职业的公职性，我坚持应该把教师——至少义务教育阶段的教师——规定为公务员，或者是国家工作人员，以突出其公务性质，这样我们才可以对教师提出较高的职业规范。
关于教师职业准入资格制度
由于教师职业具有专业的属性，为了保证教师能够有效地进行教育教学活动，切实地履行法定的责任和义务，教师职业的准入应有严格的资格制度。教师职业的专业性包括学科专业素养与教师专业素养两个基本的方面，因此，对教师职业的专业性质应该从这两个方面来规定，以此强调教师专业的特殊性。《教师法》第十条规定了由国家实行教师资格制度，具备规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格；第十一条规定了各类教师资格的学历条件；第十三条规定了教师资格认定的机构。1995年12月12日，教育部颁发了《教师资格条例》，对教师资格分类与适用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定等进行了规定。2000年6月22日，教育部发布了《〈教师资格条例〉实施办法》，对资格认定条件、资格认定申请、资格认定、资格证书管理等作了规定。
除了如上规定，为确保教师资格证书的权威性、严肃性，还应有相应的机构专门管理教师资格的评估和检定。如全国性的师范教育检定、学术资格授予、职业资格考试的专门性机构。对已取得教师资格证书的在职教师，应建立严格的考试制度，通过考核决定教师的任职资格和职务评定。
当前，有关教师资格制度尽管已具雏形，但仍有一些应予研究和解决的问题，具体地表现在如下几个方面：
一是教师资格的分类过于简单。现行的教师资格制度仅根据学校的层次对教师资格进行分类，而未考虑到教师职业资格的学科性。单一的教师职业资格分类容易忽视对教师学科素质的要求，有可能导致教师资质的下降。现行的教师职业资格分类还忽视了教师的工作资历，没有对临时教师、实习教师与一般教师、资深教师做出必要的区分。
二是教师资格考试对考试对象未予细分。现行制度仅对不具备《教师法》规定的教师资格学历的公民作了规定，对持有教师资格证书但长期脱离教育教学岗位的公民，未能作出规定，实际上被排除在外。
三是没有规定教师的试用制度。虽然现行的教师管理制度中有初任教师试用期的相关规定，但教师资格制度却未与这一管理制度的规定相衔接。这就造成在教师取得教师职业资格之后，实际上还需经过一个聘任的试用期，从而造成制度上的不协调。
为了切实解决以上问题，中国的教师资格制度应是一个非终身的、按照学校类别和学科类别严格分类的、实行开放式职业资格考试的职业资格认定制度。
关于教师权利救济制度
在我国，根据《教师法》的规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是履行教育教学职责的专业人员。《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这意味着教师与政府之间的纵向型行政法律关系已经转化为性质不同的横向型民事法律关系，这一变化不仅涉及教师的法律身份，而且涉及教师与政府、与学校、与学生的关系，涉及教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇等。甚至在教师的权利受到侵害时，寻求救济的途径和方式也由此发生变化。
把教师聘任关系界定为一种特殊的以行政性质为主的复合型法律关系，其意义在于，这种关系不是教师与校方之间的一般的民事法律关系。这一特殊性质决定了在公立学校所实施的教师聘任制不仅应体现教师职业的公务性特点，而且也应与教师申诉及诉讼这些特殊的教师权利救济制度相适应。
在实行教师聘任制的前提下，教师的身份、权利、义务和法律责任这样一些实体性的保障规定应兼顾教师聘任关系的隶属性以及教师的应有权利两个方面。对教师做出惩戒和处分之前要遵循严格的程序，依照法律规定的惩戒种类和条件实施。教师在受到惩戒后应有各种救济的权利，通过申诉、复审、纠正、补偿和定期撤销处分的法律救济制度对教师的正当权利予以救济。特别是中小学校，在涉及教师辞退的问题上，由于教师聘任合同所具有的性质，应当对校方的权利进行必要的限制。法律应保障教师不因不当理由而被辞退。教师在解聘前有权获知自己的专业缺陷并应给予其充分合理的改进机会。在终止固定期限合同问题上，校方不能以合同到期为由规避责任。
总之，这种从实体和程序两方面建立的教师聘任权利的法律保障制度，应当有效地保证教师工作的安全、教育职业的吸引力和教育的连续性，也与教师职业的公务性质相一致。
有学者认为，应把教师聘任合同认定为劳动合同，其理由是只有将教师聘任合同定性为劳动合同的情形下，教师才能从行政法律关系的隶属物转变为平等法律关系的主体，从没有独立人格的/国家干部转变为具有独立法律地位的劳动者。建立在这种平等、独立法律地位基础上的主体身份的转变，使教师依法所享有的一系列权利，如自由权、流动权、发展权、辞职权、合同解除权、财产保障权等有较为切实的保障，教师平等主体的法律地位才能真正确立，其选择权、辞职权才能真正实现。因此，把教师聘任合同认定为劳动合同的意义就在于它实现了教师从身份到契约的转变，使教师真正成为具有独立意志的法律上的权利主体。然而在我看来，由于教师聘任关系的隶属性、公务性，同时由于教师聘任合同诸多条款所具有的单方面性，简单地把教师聘任关系认定为劳动合同关系无助于调整法律纠纷。为了切实保障教师的合法权益，推进教师管理体制的改革，必须建立包括行政申诉、行政诉讼等多种法律救济手段在内的有效的法律救济制度，加强各级权力机关对教育法实施的监督，这已经是一件刻不容缓的事情。
（作者系首都师范大学特聘教授，教育科学学院首席专家，博士生导师。曾为《教育法》起草小组成员，北师大教育政策与法律研究所所长）
